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  農業資源與環境學報  2021, Vol. 38 Issue (6): 1064-1073  DOI: 10.13254/j.jare.2021.0542
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引用本文  

李敬, 張燊, 胡月明, 等. 基于時空角度的廣東省耕地占補平衡績效評價[J]. 農業資源與環境學報, 2021, 38(6): 1064-1073.
LI Jing, ZHANG She, HU Yueming, et al. Performance evaluation of cultivated land occupation compensation balance policy in Guangdong Province from the perspective of time and space[J]. Journal of Agricultural Resources and Environment, 2021, 38(6): 1064-1073.

基金項目

國家自然科學基金項目(U1901601);廣東省科技興農-農業科技創新及推廣項目(2021KJ102)

Project supported

The National Natural Science Foundation of China (U1901601); Guangdong Province Agricultural Science and Technology Innovation andExtension Project (2021KJ102)

通信作者

吳克寧??E-mail: wukening@cugb.edu.cn

作者簡介

李敬(1997-), 男, 廣東韶關人, 碩士研究生, 從事土地利用與地理信息系統研究。E-mail: 18318338015@163.com

文章歷史

收稿日期: 2021-08-19
錄用日期: 2021-10-19
基于時空角度的廣東省耕地占補平衡績效評價
李敬1,2 , 張燊2,3 , 胡月明1,2,4 , 吳克寧5     
1. 華南農業大學資源與環境學院, 廣州 510642;
2. 廣東省土地信息工程技術研究中心, 廣州 510642;
3. 廣州市城市規劃勘測設計研究院, 廣州 510060;
4. 海南大學熱帶作物學院, ???570208;
5. 中國地質大學 (北京) 土地科學技術學院, 北京 100083
摘要: 隨著社會經濟的迅猛發展,我國的城市化水平不斷加快,城市面積不斷擴張,耕地資源面臨著被過度占用的風險,耕地的銳減對國家的糧食安全及生態環境產生了負面影響。在耕地面積逐漸減少的背景下,國家制定了耕地占補平衡相關政策,以期保護耕地、促進土地資源的高效利用以及維護國家糧食安全和社會穩定。本研究從時間角度對廣東省2000—2016年耕地占補平衡政策績效進行評價,從空間的角度通過構建PSR模型對廣東省21個市2011—2015年耕地占補平衡政策績效進行評價。結果顯示,在時間維度上2000—2016年政策績效呈階段性上升的特點,2016年上升至最大值。在空間維度上,廣東省耕地占補平衡政策績效存在明顯的區域差異,粵東、粵西地區在落實耕地占補平衡政策方面取得較好的績效成果,其中粵西沿海和粵西北山區實施績效最好,而珠三角平原地區實施績效較差。最后,在廣東省耕地占補平衡政策績效評價的基礎上,從緩解耕地占補平衡壓力、加大惠農力度、耕地提質、引入社會資金等四個方面提出合理有效的建議。
關鍵詞: 耕地占補平衡政策    政策績效評價    PSR模型    廣東省    時空角度    
Performance evaluation of cultivated land occupation compensation balance policy in Guangdong Province from the perspective of time and space
LI Jing1,2 , ZHANG She2,3 , HU Yueming1,2,4 , WU Kening5     
1. College of Natural Resources and Environment, South China Agricultural University, Guangzhou 510642, China;
2. Guangdong Province Engineering Research Center for Land Information Technology, Guangzhou 510642, China;
3. Guangzhou Urban Planning, Survey, Design and Research Institute, Guangzhou 510060, China;
4. College of Tropical Crops, Hainan University, Haikou 570208, China;
5. China University of Geosciences, Beijing 100083, China
Abstract: With the rapid development of social economy, the urbanization level of our country is accelerating, the urban area is expanding, and the cultivated land resources are facing the risk of over occupation. The sharp decrease of cultivated land has a negative impact on the national food security and ecological environment. Under the background of the gradual reduction of cultivated land area, the state has formulated policies related to the balance of cultivated land occupation and compensation, in order to make contributions to the protection of cultivated land, the promotion of efficient use of land resources, and the maintenance of national food security and social stability. This study evaluated the policy performance of cultivated land occupation and compensation balance in Guangdong Province from the perspective of time from 2000 to 2016, and evaluated the policy performance of cultivated land occupation and compensation balance in 21 cities of Guangdong Province from 2011 to 2015 by constructing PSR model from the perspective of space. The evaluation results showed that, in the time dimension, the policy performance revealed the characteristics of periodic increase from 2000 to 2016, and the increase in 2016 was the hightest. In the spatial dimension, there were obvious regional differences in the performance of cultivated land occupation and compensation balance policy in Guangdong Province. Eastern and western Guangdong had achieved good results in the implementation of cultivated land occupation and compensation balance policy, among which western Guangdong coastal area and northwest Guangdong mountainous area had the best performance, while the Pearl River Delta plain area had poor performance. Finally, based on the performance evaluation of cultivated land occupation and compensation balance policy in Guangdong Province, reasonable and effective suggestions are given from four aspects: alleviating the pressure of cultivated land occupation and compensation balance, benefiting agriculture policy, improving the quality of supplementary cultivated land, and introducing social funds into the response mechanism of cultivated land occupation and compensation balance.
Keywords: balance policy of farmland occupation and compensation    policy performance evaluation    PSR model    Guangdong Province    time and space    

隨著社會經濟的迅猛發展,我國的城市化水平不斷加快,城市面積不斷擴張,耕地資源面臨著被過度占用的風險,耕地的銳減對國家的糧食安全及生態環境產生了負面影響,耕地資源在社會快速發展的背景下面臨著嚴峻的挑戰。耕地是糧食生產的基本保障,保護耕地就意味著保護國家長久發展的生命線。耕地占補平衡政策是快速城市化進程中土地資源利用問題的有效解決方案[1]。耕地占補平衡政策在耕地保護方面發揮的作用會隨著城市發展愈加重要。自1997年至今,耕地占補平衡政策已執行了二十余年,在此期間不斷地發展變化。耕地占補平衡政策被學者們分為三個發展階段[2-3]。第一個階段是以1997年發布的《中共中央國務院關于進一步加強土地管理,切實保護耕地的通知》為起點,為數量平衡政策期;第二個階段為耕地占補數量-質量平衡期(2004—2010年),從2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》的發布為起點,國家既強調了數量要達到平衡,也開始注重耕地質量平衡;第三個階段為耕地占補數量-質量-生態平衡政策期(2011年至今),2011年國務院發布的《土地復墾條例》中首先提出在耕地占補平衡中要兼顧數量效益、質量效益和生態效益。在耕地占補平衡要求不斷提高的背景下,對耕地占補平衡制度長期的實施績效進行評價,能有針對性地優化耕地保護制度,切實保障國家糧食安全[4]。因此,針對廣東省耕地占補平衡政策績效進行評價可以有效判斷廣東省落實耕地占補平衡政策的執行力,分析其發展過程中的相關影響要素,以提高耕地占補平衡政策實施績效。

目前國內學者對耕地占補平衡政策的研究多集中在耕地占補平衡制度[5-8]、耕地占補平衡質量評價與考核[9-12]、耕地占補平衡存在問題與對策等[13-15],較少學者專門針對耕地占補平衡績效評價開展研究。目前對耕地占補平衡政策績效的研究主要從單一的角度出發對政策實施后的績效進行評價,而較少從多個角度出發去進行全面綜合的評價,缺乏系統的評價指標體系。因此,本研究參考前人的方法和結果,系統性地從時間和空間角度對廣東省的耕地占補平衡政策進行績效評價,并且從評價指標構建的過程中選取了耕地數量、質量和生態相關的指標進行了綜合評價,從而有效彌補了上述缺陷,以期為建立完整的耕地占補平衡政策績效評價體系提供一定的理論和技術支撐。

1 材料與方法 1.1 研究區概況

廣東省地處中國大陸最南部。東鄰福建,北接江西、湖南,西連廣西,南臨南海,珠江口東西兩側分別與香港、澳門特別行政區相連,西南部雷州半島隔瓊州海峽與海南省相望。廣東省陸地面積為179 800 km2,島嶼面積為1 592.7 km2。截至2016年底,全省共有農用地149 458 km2,占全省陸地面積的83.12%,其中耕地26 076 km2,園地為12 660 km2,林地100 270 km2,牧草地31 km2;建設用地20 376 km2,占全省陸地面積的11.33%,其中城鎮村及工礦用地16 567 km2,交通運輸用地1 867 km2,水庫及水工建筑用地1 943 km2;未利用地9 883 km2[16]。

廣東省屬于東亞季風區,從北向南分別為中亞熱帶、南亞熱帶和熱帶氣候,是中國光、熱和水資源最豐富的地區之一。廣東省山脈大多與地質構造的走向一致,以東北-西南走向居多,如斜貫粵西、粵中和粵東北的羅平山脈和粵東的蓮花山脈;粵北的山脈則多為向南拱出的弧形山脈,此外粵東和粵西有少量西北-東南走向的山脈;山脈之間有大小谷地和盆地分布。平原中珠江三角洲平原最大,潮汕平原次之,此外還有高要、清遠、楊村和惠陽等沖積平原。根據《2016年廣東國民經濟和社會發展統計公報》,2016年全省實現地區生產總值(GDP)79 512.1億元,比2015年增長7.5%。其中,第一產業增加值3 693.6億元,增長3.1%,對GDP增長的貢獻率為1.9%;第二產業增加值34 372.5億元,增長6.2%,對GDP增長的貢獻率為36.8%;第三產業增加值41 446.0億元,增長9.1%,對GDP增長的貢獻率為61.3%。分區域看,珠三角地區GDP為67 905.3億元,占全省比例為79.3%?;洊|西北地區GDP共為17 788.4億元,占全省總值的20.7%,東翼、西翼、山區分別占6.9%、7.6%、6.2%。

1.2 數據來源

本研究主要數據來源于《廣東統計年鑒》《中國國土資源公報》《廣東省國土資源公報》(2000—2016)以及相關土地變更調查數據、耕地質量年度更新成果等。

1.3 研究方法 1.3.1 基于時間角度的廣東省耕地占補平衡政策的績效評價

基于時間角度的廣東省耕地占補平衡政策的績效評價選擇廣東省作為評價對象,以構建耕地占補平衡政策績效評價指標體系為工具,對廣東省耕地占補平衡政策的績效進行評價。為便于前后對比分析,選取2000—2016年為評價時段,采用主成分分析法進行評價,并對評價結果進行分析。主成分分析法在多元統計分析方法中被使用較多,該方法具有對數據降維的作用,在減少變量的同時,利用少數綜合變量反映原本數據的信息[17]。此方法的原理為:借助一個正交變換將具有相關性的變量轉化成不相關的少數綜合變量,這在代數上表現為將原隨機向量的協方差陣變換成對角形陣,在幾何上表現為將原坐標系變換成新的正交坐標系,使之指向樣本點散布最開的p個正交方向,然后對多維變量系統進行降維處理,使之能以一個較高的精度轉換成低維變量系統,再通過構造適當的價值函數,進一步把低維系統轉化成一維系統[18]。評價具體步驟如下:

(1)構建評價指標體系。耕地占補平衡政策績效評價是一項系統、復雜的工作,涉及了與耕地相關的眾多因素,故選取合適的評價指標對于評價廣東省耕地占補平衡政策績效顯得尤為重要。本研究根據廣東省耕地占補平衡實施的現實情況,并結合國內外關于耕地方面的政策實施績效評價所構建的評價體系,選取了10個指標作為基于時間角度的廣東省耕地占補平衡政策績效評價的指標。由于耕地占補平衡政策每個時間段內提出的要求不一致,且評價時間跨越較長,指標體系主要是從耕地占補數量平衡方面進行績效評價,評價指標體系見表 1。

表 1 耕地占補平衡政策績效評價指標體系 Table 1 Performance evaluation index system of cultivated land occupation compensation balance policy

(2)原始數據的Z值標準化。根據評價指標體系從《廣東統計年鑒》《廣東省國土資源公報》以及相關土地變更調查數據庫等途徑獲取數據。在原始數據基礎上,運用SPSS對數據進行Z值標準化。Z值標準化是將所有變量進行Z值標準化處理,即每一變量值與其平均值之差除以該變量的標準差[19]。具體公式如下:

(1)

其中:Xi為各變量算術平均值;Si為各變量的標準差;Zij為標準化后的變量值;Xij為實際變量值,然后將逆指標前的正負號對調。

(3)主成分分析。利用SPSS軟件中因子分析的主成分分析,將旋轉方法選擇為Kaiser標準化最大方差法。根據獲得的特征值及累計貢獻率,選取特征值大于1的前4個成分因子作為主成分因子,前4個成分累積貢獻率達到92.50%,故選取4個主成分與10個指標來評價廣東省2000—2016年耕地占補平衡政策執行績效。

從成分矩陣(表 2)可知,第一主成分中因子負荷較大的指標是第一產業固定資產投資、糧經比、農民人均可支配收入、人均耕地面積、復種指數,這些指標可劃為農業經濟指數;第二主成分中因子負荷較大的指標是耕地保有量、單位耕地產量,歸為耕地質量變化指數;第三主成分中因子負荷較大的指標是非農建設占用耕地面積、補充耕地面積,歸為政策執行力度指數;第四主成分中代表的指標是耕地總量動態平衡,歸為耕地數量平衡指數。

表 2 旋轉后的成分矩陣 Table 2 Composition matrix after rotation

(4)由主成分分析得到成分得分系數矩陣,根據得分系數矩陣得到總績效得分的線性表達式。通過主成分的線性組合表達式,將標準化數據通過表達式計算得到各成分的得分,將各成分的方差貢獻率作為因子權重,對主成分得分進行線性加權求和,最終得到耕地占補平衡的綜合得分。

總得分是一個相對值,可根據最大-最小規范法對其進行線性變換,將其映射到新的數據區間,此步驟有利于對結果進行比較分析,映射公式為:

(2)

式中:X表示原始數據;X′表示映射后得到的數據;Xmax表示原始數據的最大值;Xmin表示原始數據的最小值;Xmax表示轉換后數據的最大值;Xmin表示轉換后數據的最小值。

1.3.2 基于空間角度的廣東省耕地占補平衡政策的績效評價

(1)PSR模型。加拿大統計學家Rapport和Friend于1979年提出了壓力-狀態-響應(Pressure-StateResponse,PSR)模型,后被經濟合作與發展組織(OECD)和聯合國環境規劃署(UNEP)廣泛應用于研究環境問題。隨著城市化和工業化進程的加快以及城市人口的劇烈增長,耕地將會面臨越來越大的壓力(P)[20-21],耕地占補平衡政策就顯得尤為重要;而在壓力之下,區域內落實耕地占補平衡工作后的耕地規模、質量以及區域的經濟和糧食安全等狀態(S)將會發生改變;而政府或土地管理者會對這些狀態的變化作出對應的響應(R),緩解耕地占補平衡實施的壓力,還原一個良好的狀態。PSR模型通過作用-反饋- 再作用的循環過程,不斷提高耕地占補平衡的有效性,從而最終達到保護耕地的目標(圖 1)。

圖 1 PSR模型框架體系結構圖 Figure 1 PSR model framework architecture

(2)指標體系構建。根據耕地占補平衡政策評價的PSR模型框架,遵循指標選取的科學性、系統性、可操作性、可比性、相互獨立性等原則,并在參考已有國內外相關文獻成果、結合廣東省實際情況的基礎上,從壓力、狀態、響應三個方面選取了13個具有典型性的耕地占補平衡政策績效評價指標,該指標體系分為評價目標、評價對象、評價指標和指標函數4個層次(表 3)。壓力指標主要反映人口增長、人類活動、經濟發展等對耕地占補平衡政策實施工作的壓力;狀態指標主要反映耕地占補平衡政策實施后的各項成果,即政策的執行結果;響應指標主要是指土地管理者根據壓力、狀態及其變化而作出的相關的應對措施。

表 3 PSR模型的耕地占補平衡政策績效評價指標體系 Table 3 Performance evaluation index system of cultivated land occupation compensation balance policy based on PSR model

(3)TOPSIS法。TOPSIS法(Technique for order preference by similarity to ideal solution)是根據有限個評價對象與理想化目標的接近程度進行排序的方法,用于在現有的對象中進行相對優劣的評價。其基本原理是通過測算評價對象與最優解、最劣解的距離來進行排序,并以評價對象與最優解的相對接近程度來作為評價對象優劣的依據[22]。以此作為PSR模型下耕地占補平衡績效評價指標體系中壓力-狀態-響應3個子系統的測算方法。

TOPSIS法運算評價的結果只能反映壓力-狀態- 響應各系統的值,不能反映系統之間相互作用、相互影響的關系。協調度作為反映系統各要素之間相互作用、相互影響程度的指標,可以有效表征各系統之間的協同作用。因此,引入協調度函數來對壓力-狀態-響應系統整體情況進行評價[23]。

(3)

式中:Ci為第i個評價單元的協調度指數;C iP、CiS、C iR分別為第i個評價單元的壓力、狀態、響應子系統的評價值。

為了更直觀清晰比較出廣東省21個城市耕地占補平衡政策績效高低,引用效用值對PSR模型評價結果進行高低比較,并規定效用值的取值范圍為[0,100],即績效最高的效用值為100,最低的效用值為0,計算公式如下:

(4)

式中:Vi表示第i個樣本耕地占補平衡績效的效用值;Ci表示第i個樣本PSR系統的協調度值;Cmax表示i個樣本中的PSR系統最大協調度值;Cmin表示i個樣本中的PSR系統最小協調度值。

2 結果與分析 2.1 基于時間角度的廣東省耕地占補平衡政策的績效評價

通過主成分分析獲得成分得分系數矩陣,每個主成分具有一個線性表達式。通過主成分的線性組合表達式,將標準化數據通過表達式計算得到各成分的得分,將4個成分的方差貢獻率作為因子權重,對4個主成分得分進行線性加權求和,并將總得分通過公式(2)映射到1~10區間內,方便對結果進行比較分析,最終得到廣東省2000—2016年耕地占補平衡的綜合得分。

根據廣東省2000—2016年耕地占補平衡政策績效評價結果(表 4),從時間角度上看,廣東省耕地占補平衡政策績效呈現階段性上升的特點(圖 2)。2000年廣東省耕地占補平衡政策處于初步適應期,政策實施剛起步,績效值較低,且呈下降趨勢。在2001年底,廣東省國土資源廳連續發布了《廣東省非農業建設補充耕地管理辦法》和《廣東省補充耕地易地開發管理規定》,這兩項政策實施后取得較好的成果,此后連續兩年的績效迅速提升。到2004年,廣東省耕地占補平衡政策績效出現了大幅度下降,由于在數量平衡政策期(1997—2003年)只追求耕地數量的平衡,導致大量優質耕地丟失,單位耕地產量從2003年的371 t下降到2004年的332 t。同時,2004、2005年作為“十五”發展階段的收關年,廣東省加大了經濟發展的力度,建設用地的需求也持續擴大,耕地占補平衡政策績效值持續走低。但是以2005年為一轉折點,之后耕地占補平衡政策績效值逐年穩步上升,這是由于廣東省在2005年末及2006年初連續發布了多項關于耕地占補平衡的考核辦法,這些政策的發布標志著耕地占補平衡進入數量-質量平衡的可操作時期,更多關注到補充耕地質量中。2008年為又一重要轉折點,耕地保有量和非農建設占用耕地降至研究時間段內最低值。因此國家出臺了多項補充耕地面積的通知,將具備有效灌溉和農作物種植條件的園地、山坡地開發整理為耕地,并進一步加大耕地轉非農建設用地的限制。大力加強土地整治,提升耕地質量,并把加強耕地質量建設作為一項常態化工作考核。廣東省耕地占補平衡政策績效值逐步穩定上升,說明政策逐漸發揮效果。

表 4 廣東省2000—2016年耕地占補平衡政策績效評價綜合得分 Table 4 Comprehensive scores of performance evaluation of cultivated land occupation compensation balance policy in Guangdong Province from 2000 to 2016
圖 2 廣東省2000—2016年耕地占補平衡政策績效評價值 Figure 2 Performance evaluation value of cultivated land occupation compensation balance policy in Guangdong Province from 2000 to 2016

根據廣東省2000—2016年耕地占補平衡政策績效評價結果(表 4)可得到圖 3。從圖 3可以看出,作為第一主成分因子的農業經濟指數,評價時間段內呈現平穩上升的趨勢;作為第二主成分因子的耕地質量變化平衡指數呈V字型變化趨勢,其中最低值出現在2006—2008年之間,這與耕地占補平衡政策的發展相吻合,在2006年之前處于數量平衡政策階段,耕地質量逐年下降,在推出了一系列強調耕地質量的政策后,耕地質量開始逐年穩步上升;作為第三主成分因子的政策執行力度指數呈先波動后逐漸穩定的變化趨勢,政策執行力度指數在2000—2011年與耕地占補平衡政策績效評價值呈相同的變化趨勢,說明政策執行力度越大,耕地占補平衡政策績效評價值越高,2011年后農業經濟指數和耕地質量變化指數貢獻度對耕地占補平衡政策績效評價值具有主導作用。作為第四主成分因子的耕地數量變化平衡指數總體比較平穩,除了2008—2009年外,耕地數量平衡大幅提升。其主要原因為政府實施補充耕地政策情況較好,耕地數量大量增加。綜上所述,2000—2016年廣東省耕地占補平衡政策績效呈階段性上升趨勢,耕地數量平衡保持在平穩的狀態,同時耕地質量逐年穩步上升。耕地占補平衡政策發揮了較好的效果,政策執行力度很大程度上影響績效評價結果。

圖 3 廣東省2000—2016年耕地占補平衡政策績效評價主成分分析指數 Figure 3 Performance index value changes of cultivated land occupation compensation balance policy index in Guangdong Province from 2000 to 2016
2.2 基于空間角度的廣東省耕地占補平衡政策的績效評價

根據PSR模型構建了評價指標體系,體系中的13個典型性評價指標除了代表壓力、狀態、響應這三個方面外,一定程度上也反映了耕地占補平衡的數量、質量和生態三個方面。利用TOPSIS法對評價指標進行測算,但該方法測算的結果只能反映壓力-狀態-響應各系統的值,不能反映評價指標之間相互作用和影響。因此,引入協調度函數對壓力-狀態-響應系統整體情況進行評價。根據評價方法與模型,對廣東省21個市2011—2015年的耕地占補平衡政策績效的水平進行測算,結果如表 5所示。

表 5 廣東省2011—2015年耕地占補平衡績效評價結果 Table 5 Performance evaluation results of cultivated land occupation compensation balance in Guangdong Province

表 5可知,湛江、清遠的耕地占補平衡政策實施績效最好,而珠海、東莞的實施績效較差。從壓力指數來看,廣東省21個市的耕地占補平衡壓力程度差異較大,珠海的壓力指數最高,江門的壓力指數最低。狀態指數整體呈現平穩的狀態,狀態指數較高的城市為深圳、中山,由于狀態指數反映的是耕地資源利用的綜合效益,說明廣東省21個市整體的耕地利用效益都比較穩定。響應指數表現了地方政府或土地管理者對耕地占補平衡政策的執行力及解決問題的能力,所以響應指數較高的湛江、清遠等市較好地落實了耕地占補平衡政策。

根據PSR系統協調度效用值的空間分布特征,借助ArcGIS空間操作系統,運用Jenks自然最佳斷裂點分級方法進行空間劃分,把區間分級標準定為:一級區間(70,100]、二級區間[53, 70]、三級區間[26,53)、四級區間[0,26),分別表示耕地占補平衡政策實施績效最好、績效較好、績效一般、績效較差四個級別。結合表 5的效用值,對廣東省21個市耕地占補平衡績效進行分等定級,得到表 6。

表 6 廣東省2011—2015年耕地占補平衡政策績效評價等級劃分 Table 6 Performance evaluation grade of cultivated land occupation compensation balance policy in Guangdong Province from 2011 to 2015

根據表 6可知,在廣東省21個市中,大部分城市的耕地占補平衡政策實施績效為1、2、3級,說明廣東省整體的耕地占補平衡政策績效較好,但區域差異也較為明顯。從PSR系統協調度分值來看,分值最高的是湛江,最低的是東莞,高分值區域主要分布在湛江、清遠、韶關、陽江、河源等地區,說明這些地區的耕地占補平衡政策實施績效最優。結合空間分布來看(圖 4),廣東省耕地占補平衡政策績效表現出截然不同的空間格局分布特征,珠三角平原區的PSR系統協調度分值主要集中于4級區間,說明珠三角的耕地占補平衡政策實施績效較差,而廣東省兩翼地區的PSR系統協調度分值較高,耕地占補平衡政策實施績效較好。

圖 4 廣東省2011—2015年耕地占補平衡政策績效評價等級劃分區域圖 Figure 4 Regional map of performance evaluation grade of cultivated land occupation compensation balance policy in Guangdong Province from 2011 to 2015
3 提高耕地占補平衡政策績效的對策建議

(1)完善耕地保護對策以緩解耕地占補平衡壓力。由PSR模型分析可知,耕地數量、質量下降的壓力顯著影響著耕地占補平衡政策的實施績效,政府部門也采取了多項響應措施來緩解這些方面所受的壓力。目前耕地保護的瓶頸主要體現在耕地質量的提高上,有限的耕地資源不可能滿足無限的經濟發展的需求,要確保我國的糧食安全,必須從提高耕地質量方面入手。在耕地占補平衡工作中,應合理使用先進的農業技術,提高土地整治補充耕地的效益,并對補充耕地進行合理布局,充分運用耕地后備資源來完成耕地占補平衡的任務,保證耕地的質量,將集中連片、交通便利、質量等別較高的耕地劃為永久基本農田,合理布局,提高效益,有效完成耕地占補平衡任務。

(2)加大惠農支持力度以促進耕地占補平衡狀態。耕地種植作為大部分農民的主要收入來源,一直面臨著收入與付出不對等的問題,因此很多農民選擇從事其他收入更高的勞動,導致耕地荒廢,農民逐漸淡忘耕地保護的意識,耕地的數量與質量都難以得到保證。地方政府需要加大對農業的投入,制定惠農政策,使農民群體能夠通過耕地保護、耕地勞作得到合理的收入,從而提高農民群體耕地保護的積極性和耕地勞作的主動性。

(3)實施耕地提質改造以完善耕地占補平衡響應手段。2000—2016年廣東省耕地占補平衡政策的實施績效呈現階段性上升的特點,從2005年開始呈現穩步上升的趨勢,這是因為廣東省在2005年以后更加注重耕地占補平衡中耕地質量方面的保護,并且制定了多項關于耕地提質改造、利用園地、山坡地補充耕地等方面的政策措施,有效提高了耕地的數量、質量。其中,在耕地提質改造方面,廣東省開展了一系列旱地改造水田工程的試點工作,并且取得了一定的成效,但相關的制度還需要不斷完善,以更好地為耕地占補平衡政策服務。

(4)積極引入社會資金以豐富耕地占補平衡響應機制。2008年廣東省政府頒布的《廣東省土地開發整理補充耕地項目管理辦法》有效提升了耕地占補平衡政策的實施績效,這主要是因其創新性地引入了社會資金參與到耕地占補平衡工作中。這一舉措拓寬了地方政府落實耕地占補平衡政策工作的資金來源,有效解決了開展補充耕地等工作的資金問題,也提升了公眾對耕地占補平衡工作的參與度,有效地宣傳了耕地占補平衡政策,同時也高效地完成了耕地占補平衡任務。但對于社會資本納入耕地占補平衡領域的具體實踐,需完善相關的操作程序,形成安全可靠、切實可行的管理辦法。

4 結論

(1)基于時間角度的廣東省2000—2016年的耕地占補平衡政策績效評價結果呈階段性上升的特點,說明廣東省耕地占補平衡政策執行成效漸增。其中2008—2009年績效升幅最大,主要是由于國家出臺多項補充耕地政策后,耕地面積大量增加,耕地質量逐年上升。4個主成分因子中政策執行力度指數與實施績效趨勢最相似,說明政策執行力度很大程度上影響績效評價結果。

(2)廣東省21個市2011—2015年的耕地占補平衡政策績效區域差異明顯,耕地占補平衡政策實施績效較好的區域主要分布在廣東省兩翼地區,其中粵西沿海和粵西北山區實施績效最好,而珠三角平原地區實施績效較差。廣東省耕地占補平衡政策實施績效同經濟發展水平呈顯著的負相關性,也與地方政府對耕地占補平衡政策的理解創新和執行力度有關。

(3)廣東省可以考慮從以下四個方面提升耕地占補平衡政策實施績效:完善耕地保護對策以緩解耕地占補平衡壓力,加大惠農支持力度以促進耕地占補平衡狀態,實施耕地提質改造以完善耕地占補平衡響應手段,積極引入社會資金以豐富耕地占補平衡響應機制。

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